Les services du Sénat ont publié en juin dernier une étude de législation comparée détaillant les différentes formes de coopération intercommunale en Italie, Espagne, Allemagne, et Belgique. Il s’agit d’un outil pertinent pour comprendre au mieux le fonctionnement de ces structures, notamment dans la perspective de jumelages et de coopérations transfrontalières.
Il apparaît utile de préciser que les les Etats étudiés sont « régionaux », voire « fédéraux » (contrairement à la France qui est « unitaire »). Cela signifie que la loi fondamentale des quatre pays consacre un pouvoir législatif à leurs régions. Une telle structure permet ainsi un cadrage juridique des coopérations intercommunales variable d’une région à l’autre. Cette situation entraîne des réalités différentes en fonction des territoires, certaines régions favorisant des outils de coopération plus ou moins fortement intégrés (de la simple collaboration technique au transfert de compétence).
Parmi les formes de coopérations intercommunales les plus intégrées, on peut citer les « aires métropolitaines » Espagnoles (des entités locales Sui Generis), ou encore les « intercommunales » Belges. A ces formes s’ajoutent d’autres formes de coopérations intercommunales :
- En Allemagne :
- Les associations de planification (permettant d’élaborer des plans d’urbanisme globaux, ces structures peuvent revêtir une forme juridique propre)
- Les syndicats à objet déterminé (Forme institutionnalisée avec une personnalité juridique propre)
- Les conventions de droit public et services communs (sans personnalité morale propre)
- Les coopérations informelles et groupements de travail (sans personnalité morale propre, les communes y sont des centres de décisions autonomes)
- En Italie :
- Les unions de communes (composés majoritairement de petites communes, leurs compétences sont définies par leurs propres statuts et les transferts de moyens et de compétences sont réversibles)
- Les communautés de montagnes (revêtent, en plus de fonctions purement techniques, des fonctions de planification socio-économique en milieux montagneux ou semi‑montagneux)
- Les conventions (instrument de coopération à dominante contractuelle, l’immense majorité des communes en font partie –jusqu’à 100% des communes dans la région des Pouilles-)
- Les consortiums (structures dotées d’une propre personnalité juridique et d’organes de gouvernance propres sans être une collectivité territoriale de plein exercice)
- Les accords de programmes (créés pour la durée d’un projet)
- En Espagne :
- Les comarcas (répondants à des logiques d’organisation territoriale à une échelle supracommunale)
- Les consortiums (coopération entre personnes publiques mais pas intercommunalité municipale au sens strict)
- Les mancomunidades (dotés d’une personnalité juridique propre, elles peuvent revêtir une forme institutionnalisée)
En Wallonie (La région francophone est la seule région Belge étudiée par le Sénat), à l’exception des conventions entre communes (logique contractuelle), des associations de projet, des associations sans but lucratif, et des régies (logique de coopération finalisée) ; les modalités de coopérations intercommunales semblent davantage uniformisées. Le paysage institutionnel s’articule autour des « intercommunales », qui sont des personnes morales de droit public exerçant des missions de service public, mais dont la forme juridique permet le recours au droit privé dans certains cas. Les « intercommunales » peuvent être « pures » (composés uniquement de communes) ou « mixtes » (composés de communes et de partenaires privés). La complexité de ce système, notamment concernant la lisibilité du paysage communal, ainsi que le déficit démocratique qu’il entraînerait, sont parfois dénoncés.
De plus, la coopération intercommunale Belge devrait continuer à se complexifier avec l’apparition des « Supracommunalitées », dont la nature n’est pas stabilisée juridiquement. La mise en œuvre des « supracommunalitées » devrait conduire à une redéfinition profonde du rôle des provinces (notamment en mettant fin aux scrutins provinciaux et en transférant la fiscalité des provinces à la région).
Enfin, la note aborde une comparaison avec les « projets de territoires » Français, indiquant qu’aucun des pays étudiés ne s’appuie sur des documents juridiquement équivalents. Néanmoins, il existe des documents à portée stratégique pouvant en partager quelques fonctions.
Pour une analyse plus détaillée de la coopération intercommunale dans les pays cités, le travail du Sénat permet une présentation générale et l’accès à des ressources pertinentes (majoritairement en langue originale des pays étudiés).
Pour aller plus loin : le rapport du Sénat
MARTORELL
